新形势下地方政府社会维稳的行为逻辑及其治理

在“稳定压倒一切”的要求下，社会维稳成为地方政府的重要任务，但在社会维稳中地方政府却陷入“维稳怪圈”，出现维稳行为失范的现象。究其原因，主要在于地方政府僵硬固化的维稳观、压力型社会维稳机制、地方政府的自利性与财政压力。新形势下地方政府社会维稳的治理路径选择，一是要树立科学的稳定观，正确区分维稳与维权；二是合理界定地方政府的事权，创新社会维稳的考核机制；三是规范地方政府的社会维稳行为，有效解决地方政府的财政压力。 

　　一、问题的提出
　　当前我国正处于“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化”的社会转型期，贫富差距拉大，社会矛盾与冲突凸显，群体性事件频发，给社会稳定带来严峻的挑战。各类社会矛盾与冲突产生在基层，化解在基层，在“稳定压倒一切”的语境下，社会维稳成为地方政府（本文主要指县、地级市与乡镇、街道办两级政府）的重要任务。近年来地方政府在社会维稳中投入大量的人力、财力与物力，但社会矛盾和冲突不但没有得到化解，反而出现深层次的积淀，社会维稳的压力不断增大，以至于陷入所谓的“维稳怪圈”——地方政府在社会维稳中时有出现行为失范的现象，如滥用警力采取强制性手段、封锁消息、“花钱买平安”、非法拘禁上访者、进退失据丧失最佳处置时机导致“小事拖大，大事拖炸”等，以至于最终形成越维稳越不稳定的局面。
　　地方政府的社会维稳行为一直饱受争议。如孙立平教授指出，维稳怪圈的形成与僵硬的维稳观有极大关系，由于存在着社会矛盾严重，民众会起来造反闹事的惯性推理，往往将民众的利益表达与社会稳定对立起来，将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定的因素，地方政府维稳是通过压制与牺牲弱势群体的利益表达，来实现短期的社会稳定。于建嵘教授则将当前中国的社会稳定视为一种“刚性稳定”，其首要特征是以垄断政治权力为目标，社会维稳的各项措施都以此为出发点。中央采用政治承包的方式，将社会维稳工作任务从上而下逐级分解到各级党政组织，出于政绩考核的驱使，地方政府为了社会维稳常常不惜任何代价。地方政府在社会维稳中采取的是不顾成本花钱买平安，不管方式予以摆平搞定，是一种典型的管治型维稳方式。维稳的结果没有达到维护社会稳定，减少或防止破坏社会稳定的突发事件发生，化解社会矛盾以及促进社会和谐的目标，相反，由于一些地方官员把维稳与维权对立起来，利用维稳来压制和打击维权的民众，人为地加大了老百姓维权的难度，使老百姓的大量权利被强势群体侵犯，形成大量的民怨。还有学者认为，地方政府社会维稳行为异化的原因是政府职能转变不彻底，社会管理和公共服务功能低下，缺乏有效的利益表达与协调机制，政府滥用强制性手段及面对人民群众的利益诉求存在“体制性迟钝”等。
　　在社会维稳中地方政府行为失范的原因何在？导致地方政府社会维稳行为失范的因素有哪些？以公共服务为导向的地方政府如何走出“维稳怪圈”？本文拟对这些问题作一探讨。
　　二、 地方政府社会维稳的行为逻辑分析
　　地方政府之所以陷入社会维稳的怪圈，在社会维稳中出现行为失范的现象，其根源在于僵硬固化的维稳观、压力型社会维稳机制、地方政府的自利性与财政压力。
　　1.僵硬固化的维稳观，将维稳与维权对立。社会维稳是一项已经被提升到国家治理层面并具有极强政治色彩的重要任务。改革开放以前我国经历了十几年的阶级斗争，容易形成以阶级斗争方式处理群体事件的思维。现在面对日益频发的群体性事件，有些地方政府官员的思维仍停留在过去，对事件的定性容易出现偏颇，形成僵硬固化的维稳观，即忽视当前社会大部分冲突与矛盾都是一种利益之争，容易将群众利益诉求与表达视为社会不稳定因素，当事件稍微扩大时就将其政治化和意识形态化，往往使得矛盾激化升级，甚至酿成流血事件，损害了政府的公信力和合法性基础。毋庸置疑，保障公民的合法权益是政府的重要职责，利益表达渠道是利益受损群众表达利益诉求与维护权益的有效路径。可是，我国尚缺乏完善的利益表达与利益协商机制，正规的制度化参与渠道无法吸纳公民的有序参与，弱势群体的呼声容易被强势群体掩盖，弱势群体在利益受损时有时会被迫采取体制外的极端方式表达利益诉求。正如阿尔蒙德所说，“在贫富差距巨大的国家里，正规的利益表达渠道往往由富人掌握，而穷人要么保持沉默，要么就采取暴力的或激进的手段让人们听到他们的呼声。”如此一来，弱势群体的维权行为就成为地方政府社会维稳压制的对象，社会稳定往往被建立在牺牲和禁止弱势群体维权之上。
　　2.压力型社会维稳运行机制。压力型机制是指在当前中国的政治架构中，各级党委、政府为了实现本地的社会经济发展，完成上级分配的指标任务，而构建一套将行政命令与物质利益、官员职位升迁相结合的工作机制的组合。当前我国社会维稳机制是与政治行政体制相适应的一种压力型体制。压力型社会维稳机制主要包括三个方面：一是社会维稳工作的分解机制。各级党委、政府为了做好社会维稳工作，将维稳工作层层分解，维稳任务被量化，如将群体性事件、越级上访与集体上访数量等指标化，根据本地实际情况逐级分配，通过签订责任状的形式规定完成。二是地方官员的政绩考核机制。在“稳定是第一责任”的现实政治语境下，地方政府承担着“一票否决制”与“零指标”等体制内考核压力，地方政府官员的各种奖励、升迁等完全与压力型维稳考核机制有关。有些地方政府为了完成考核任务，对一些影响社会稳定的事件不分原则地予以处理，甚至出现“摆平就是水平，搞定就是稳定”的维稳思维。某些社会民众也开始利用维稳机制进行所谓“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的谋利型上访。三是严格的领导干部问责制度。在2009年中共中央与国务院联合印发的《关于党政领导干部问责的暂行规定》中明确了对党政官员进行问责的范围。现有的政治与行政框架下很难形成激励型维稳机制去引导地方政府解决影响社会稳定的深层次社会矛盾，在压力型维稳机制的作用下只能是维持社会表面的稳定。如信访是联系群众与党和政府的桥梁，是弱势群体表达利益诉求与寻求权利救济的最后渠道，可是信访数量成为衡量地方政府社会维稳的工作指标，因此地方政府往往不去真正解决社会矛盾而是动用一切资源与手段，如截访、销号、非法拘留上访者等，以控制上访数量，维持表面的社会稳定，从而达到上级部门的维稳考核指标。 　　

3.地方政府的自利性与财政压力。政府的职责是提供公共产品与服务，但这并不意味着政府始终代表公共利益，不存在私利。奥尔森认为，政府之所以会积极推动本地区的经济社会发展，是因为两者之间存在着共容利益。地方政府认为自己与社会经济发展有共荣利益时，其行为取向就具有公共性，反之其行为取向就带有自利性。根据公共选择理论，政府也具有“经济人”本性，也会追求自身利益的最大化，因此在自利性主导下地方政府会与社会发生利益冲突，甚至与民争利。一旦作为利益主体的政府与社会发生利益博弈，其他群体便处于弱势地位，就会造成社会公共利益受损，社会权利失衡。此外，自1994年实现分税制以来，地方政府不再像以前那样在整体利益框架内谋求自身利益，财政收入直线减少，某些地方政府的财政收入已很难满足日常行政与公共事务的刚性需求。为了解决财政压力，扩大税源与财源，地方政府将工作重点落到推动工商企业发展上，甚至不顾当地生态环境保护与群众长远利益而抛出优惠条件招商引资，不惜引进一些高耗能、高污染、低产出的落后项目，推动当地GDP、地方财政收入的增长。长此以往，地方政府社会管理与公共服务的职能弱化，人民群众最关心、最直接、最现实的民生问题长期得不到有效解决，为改革开放付出巨大代价的弱势群体无法享受改革开放的成果，相对剥夺感愈加强烈，社会不满情绪发酵与弥漫，难免埋下社会矛盾的火种。
　　三、新形势下地方政府社会维稳的治理路径
　　在僵硬固化的维稳观、压力型维稳机制、地方政府自利性与财政压力的三重作用下，地方政府在社会维稳中必然出现行为失范。这种多重压力也可以解读为地方政府在社会维稳中的思想压力、政治压力和经济压力。基于此，新形势下地方政府社会维稳的治理路径选择应该是：
　　1.树立科学的稳定观，正确区分维稳与维权。思想观念是行动的先导，地方政府要真正做好社会维稳工作，关键要树立科学的稳定观。首先，要理性判断群体性事件的性质。科塞认为，社会冲突主要分为“现实性冲突”与“非现实性冲突”两类，其中“现实性冲突”往往具有明确的目标，一旦实现相应的目标，冲突自然就会消除；“非现实性冲突”一般涉及政治诉求、价值信仰等问题，没有明确的目标指向，难以通过利益妥协达到满足。当今社会出现的群体性事件大多是由利益失衡引起的，大都有明确的利益诉求，属于现实性冲突，因此必须将群体性事件当做人民内部矛盾来对待，不能轻易的上纲上线；其次，从静态稳定向动态稳定转变。静态维稳是通过管治型手段禁止人们做出危及社会安全与稳定的事情，用“堵”的方式维持现有的秩序。现代民主政治与市场经济的运行需要构建一种动态稳定机制，通过持续不断的化解社会矛盾维持社会的平衡。动态稳定的实质，就是根据多数公民的意愿和现实发展的需要，不断地打破现状，用新的平衡代替旧的平衡。动态稳定的实现途径主要是“疏”，即通过多元利益主体的协商与谈判，达成各方利益的妥协。和谐社会不是不存在社会矛盾与冲突，也不是一种绝对静态的稳定，而是通过利益表达机制与协商民主机制，在动态中不断调整，实现动态的社会稳定；最后，公民维权是社会维稳的前提与基础。社会要想实现长久稳定，必须建立公平、公正的利益协调与分配机制，通过体制机制的创新、法律法规的健全保障公民自身的合法利益，为公民的维权提供畅通的渠道，决不能以牺牲公民维权为代价换取社会的刚性稳定。
　　2.合理界定地方政府的事权，完善社会维稳的考核机制。政府职能决定政府的事权，在社会主义市场经济条件下政府的主要职能包括社会管理与公共服务，政府的事权也涵盖社会管理与公共服务。在社会转型期，一些影响社会稳定的问题往往涉及面广、时间跨度久、解决难度大，有些已经完全超出了地方政府的治理能力，因此必须合理界定地方政府事权，解决地方政府在社会维稳方面职、责、权不对称问题。另外，维稳评价机制是建立在中央与上级部门维稳考核评价之上的、一种体制内的地方政府社会维稳评价机制。[8]该考核机制忽视了体制外社会民众的参与，使得社会维稳的决策、行为方式与内容方面完全由地方政府主导。因此，必须改变当前单向度的社会维稳考核机制，构建一种公民有序参与的维稳考核机制，将公民对社会维稳的意见充分纳入到考核机制中，实行上级机关与社会民众双向度考核，保证普通民众在地方政府社会维稳中拥有话语权，使地方政府及官员在选择维稳行为方式、采取维稳行为时充分考虑民众的意见和建议，既接受上级部门的考核又接受来自民众的评价，变体制内社会维稳考核为体制内外双重考核。社会稳定的基础在于社会的公平公正，营造一个公平公正的社会环境是地方政府做好社会维稳工作的基础。通过明确地方政府的事权，创新社会维稳考核机制，引导地方政府将工作重点放到解决人民群众对公共服务供给不足与公共需求增长之间的矛盾上，推动民生工程建设，改善群众生活质量，重点解决影响社会稳定的深层次矛盾。
　　3.规范地方政府的社会维稳行为，有效解决地方政府的财政压力。在社会维稳中，地方政府既可能化解冲突，消除社会矛盾，也可能因为处置不当使社会矛盾激化、冲突升级。在近几年爆发的群体性事件中，都可以看到当地政府滥用公共权力，以非法的方式进行维稳的现象。因此，切实做好社会维稳工作就必须规范地方政府的维稳行为。一是明确地方政府公共权力边界，加强对公共权力的监督与制约，保障公共权力的公共性，防止地方官员滥用职权以权谋私。二是规范行政决策程序，增强决策民主化、科学化、法治化。在涉及到人民群众切身利益的公共事务时，要通过协商民主的形式引入公民参与、专家论证、风险评估等，重大决策要广泛听取群众的意见，保障公民的知情权、表达权与监督权，避免出现公共政策制定过程中利益相关者缺席的现象。三是地方政府社会维稳的行为要在法治框架内进行。“稳定压倒一切”并不代表地方政府可以不顾一切采取任何行为进行社会维稳。稳定固然重要，但不能“压倒一切”，“压倒一切”的稳定不是真正的稳定。[9]当把秩序与冲突视为矛盾，把一切不稳定因素都压倒的时候，社会稳定也就不复存在，只会有乱象而已。四是有效解决地方政府的财政压力。地方政府在分税制中所占的比例较小，严重影响地方政府日常行政事务的开展与治理能力的提高，解决地方政府财政压力的主要途径是财政转移支付。在转移支付的过程中，一方面要增加转移支付总量，进一步优化转移支付结构；另一方面要以公共服务均衡化为目标，建立健全社会保障体系，加大对农村、贫困地区公共产品与公共服务的支出比例。此外，要构建社会矛盾排查机制与利益协调机制，提高政府应急处置能力，切实解决人民群众关心的民生问题，将影响社会稳定的因素消除在萌芽之中。

作者: 杨大路　杨福禄